在臨安撤市設區(qū)3年多之后，杭州的行政區(qū)劃再次進行調整。

4月9日，浙江省人民政府發(fā)布關于調整杭州市部分行政區(qū)劃的通知，其中包括：撤銷杭州市上城區(qū)、江干區(qū)，設立新的杭州市上城區(qū)；撤銷杭州市下城區(qū)、拱墅區(qū)，設立新的杭州市拱墅區(qū)；撤銷杭州市余杭區(qū)，設立新的杭州市余杭區(qū)；設立杭州市臨平區(qū)；設立杭州市錢塘區(qū)。

根據(jù)當?shù)孛襟w報道，杭州市行政區(qū)劃優(yōu)化調整實施工作領導小組辦公室主任張仲燦解讀稱，杭州實施此次部分行政區(qū)劃優(yōu)化調整，除了加快建設社會主義現(xiàn)代化國際大都市，還是優(yōu)化城市內部空間結構的重大舉措，有利于解決城區(qū)之間大的過大、小的過小問題，防范化解大城市病等治理風險隱患，提高城市治理現(xiàn)代化水平，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，增強城市承載力和輻射力。

與此同時，還有利于優(yōu)化資源要素配置，推動公共服務普惠均等和共同富裕，促進行政區(qū)與功能區(qū)深度融合。

由做大到做強

東南形勝，錢塘自古繁華。

但相比武漢、南京、廣州等大區(qū)中心城市，杭州在計劃經濟時代只不過是一個普通的省會城市，城市規(guī)模較小。數(shù)據(jù)顯示，改革開放初期的1981年，杭州的城區(qū)人口僅有90.5萬人，位居全國第21位，排在青島、濟南、昆明、鞍山等城市的后面。而當時南京城區(qū)人口為170萬人，接近杭州的兩倍。

改革開放后，憑借民營經濟以及近年來數(shù)字經濟的快速發(fā)展，杭州人口、人才流入較快，城區(qū)人口規(guī)模快速擴張。

數(shù)據(jù)顯示，2019年，杭州常住人口從2018年的980.6萬人增長到1036萬人，增量達55.4萬人，年度增量首次超過深圳和廣州，位居全國第一。這一年，杭州城區(qū)人口達到了682.2萬人，首次超過南京，成為長三角第二大城市。

與此同時，杭州城市規(guī)模也迅速拉開框架，城市加速擴張。杭州規(guī)劃委員會專家委員會副主任委員湯海孺對第一財經分析，行政區(qū)劃調整與杭州經濟社會發(fā)展密切相關。進入新世紀以來，杭州的行政區(qū)劃調整主要是向周邊擴張的行政區(qū)劃調整，包括蕭山、余杭撤市設區(qū)，以及后來富陽、臨安先后設區(qū)，通過外拓的方式來解決發(fā)展空間不足的問題。

湯海孺說，發(fā)展到今天，杭州要響應長三角一體化的要求，即高質量與一體化的協(xié)同發(fā)展。因此，杭州現(xiàn)在則是要通過內部的整合來提升內生動力。

早期在國務院和民政部的支持下，中國的很多城市陸續(xù)把小的區(qū)域進行合并，以精簡執(zhí)政隊伍。杭州這次的區(qū)劃調整呈現(xiàn)出了另一種趨勢——有分有合，在區(qū)劃調整優(yōu)化上是一個新的方向。 華東師范大學城市發(fā)展研究院院長曾剛對第一財經分析。

曾剛告訴第一財經記者，此次調整中有兩點值得觀察。第一是既有兩個區(qū)的合并，也有像余杭區(qū)這樣的拆分——原來的余杭區(qū)拆分劃入了新的余杭區(qū)和臨平區(qū)。這使得杭州未來的行政區(qū)，可以更加均衡地分配市場責任，讓管理更高效。

此次調整后，杭州市下轄10個區(qū)、2個縣，代管1個縣級市，分別為：上城區(qū)、拱墅區(qū)、西湖區(qū)、濱江區(qū)、蕭山區(qū)、余杭區(qū)、臨平區(qū)、錢塘區(qū)、富陽區(qū)、臨安區(qū)、桐廬縣、淳安縣、建德市，總體建制數(shù)不變。

雖然建制不變，但城市的發(fā)展空間得到極大優(yōu)化。

張仲燦提出，杭州市還存在一些短板和不足，特別是現(xiàn)有部分行政區(qū)劃已嚴重不適應新階段新形勢新要求，區(qū)域空間不協(xié)調、產業(yè)布局不合理、人口密度不均衡、空間規(guī)劃不協(xié)同等問題日益凸顯，已成為制約城市高質量發(fā)展的瓶頸。因此，優(yōu)化調整部分行政區(qū)劃是城市發(fā)展的必然要求。

例如，調整之前，作為杭州最核心的兩大主城區(qū)，上城區(qū)、下城區(qū)一個面積26平方公里，另一個29平方公里，而余杭區(qū)面積達1200多平方公里。

人口方面，2018年，上城區(qū)常住人口為34.5萬人，下城區(qū)52.6萬人。同期余杭區(qū)常住人口160.3萬人。當年上城區(qū)、下城區(qū)人口均在減少，而余杭區(qū)一年增加12.7萬人。

湯海孺說，杭州由于歷史原因，原來的上城區(qū)、下城區(qū)區(qū)劃面積很小，城市空間處于飽和狀態(tài)，也擔負著非常大的歷史文化保護的要求，發(fā)展和保護之間的矛盾比較尖銳。同時一些區(qū)如蕭山、余杭，管理范圍非常大，比如余杭區(qū)從東到西幾十公里，也不太便利老百姓辦事。小的過小，大的過大，不利于城市治理能力的提升。

他分析，幾個城區(qū)整合以后，不僅有利于解決這些問題，也有利于資源在更大范圍內布局和平衡，比如上城區(qū)、下城區(qū)的教育資源、公共服務資源很好，和旁邊的區(qū)合并以后，更多的老百姓可以共享到原來老城區(qū)的優(yōu)質公共服務。

補齊短板 沖刺第五個一線城市

當前城市之間的競爭十分激烈，不進則退，此次杭州行政區(qū)劃調整，意義重大。

浙江清華長三角研究院新經濟發(fā)展研究中心主任卓勇良告訴第一財經記者，杭州此次部分區(qū)劃調整，可以讓杭州的空間格局更加合理，是杭州市加快建設社會主義現(xiàn)代化國際大都市的重要一步，將更好集聚全省乃至全國的要素，促進當?shù)亟洕蜕鐣陌l(fā)展。

進入新世紀后，杭州的信息經濟在全國獨領風騷，發(fā)展成為我國的電商之都，在多個指標上，杭州已經接近甚至超過一線城市廣州，大有成為第五個一線城市的趨勢。

不過與四大一線城市相比，杭州的短板也十分明顯。比如，很多基礎性的資源和設施方面，質量、數(shù)量仍然不夠，本身的城市規(guī)模比較小，中心城區(qū)的資源集聚力度仍有不足，對周邊的輻射和帶動能力仍需進一步增強。與一線城市相比，杭州更像單打冠軍，整體的綜合性功能與一線城市尚有不小距離。

在產業(yè)方面，杭州的新興產業(yè)注重模式創(chuàng)新，但在科技研發(fā)方面仍然不強，在科技制造業(yè)方面有待提高。

據(jù)當?shù)孛襟w報道，2010年，杭州工業(yè)增加值比成都和武漢均高出 500 億元左右，但到 2018 年，杭州市工業(yè)增加值分別比成都和武漢少了 1500 億元和 900 億元左右。

通過行政區(qū)劃調整，做優(yōu)先進制造業(yè)的發(fā)展平臺，進而與數(shù)字經濟優(yōu)勢互補，對杭州未來發(fā)展十分關鍵。華略智庫創(chuàng)始人任新建認為，此次區(qū)劃調整能解決杭州各個區(qū)面積不一致、資源配置差異較大等問題，促進杭州市的空間布局和資源要素優(yōu)化，從而有利于杭州市數(shù)字產業(yè)更平衡的發(fā)展。

近日，工業(yè)和信息化部發(fā)布《先進制造業(yè)集群決賽優(yōu)勝者名單公示》，對25個先進制造業(yè)集群決賽優(yōu)勝者進行公示，其中，浙江有3個集群入圍，分別是杭州市數(shù)字安防集群、寧波市磁性材料集群和溫州樂清電氣集群。

從經濟發(fā)展的角度來說，新設兩個行政區(qū)，也增加了經濟發(fā)展的空間。湯海孺介紹，余杭區(qū)一分為二，也是考慮杭州到進一步融入到長三角的一體化工作中。臨平在杭州的東北角，要擔負杭州進一步接軌大上海的一個重要門戶和橋頭堡的功能，同時也擔負杭州輻射周邊三個縣市的作用。新的余杭區(qū)主要是創(chuàng)新的策源地，擔負著輻射帶動內陸地區(qū)的作用。

2019年4月，浙江省政府批復同意設立杭州錢塘新區(qū)，總面積達531.7平方公里的空間范圍包括杭州大江東產業(yè)集聚區(qū)和現(xiàn)杭州經濟技術開發(fā)區(qū)（下沙）。卓勇良表示，設立的錢塘新區(qū)沒有行政功能，更多是產業(yè)集聚區(qū)的概念。在這個基礎上，杭州此次部分區(qū)劃的調整，讓行政設施更加合理了。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經分析，優(yōu)化行政區(qū)劃，順應了人口向一二線城市新城區(qū)集聚的態(tài)勢。同時發(fā)展新城區(qū)，也有利于發(fā)展先進制造業(yè)。工業(yè)化本身需要依托于城市，工業(yè)化是城市化的動力，但是城市化也是工業(yè)化的依托。

迷你區(qū)逐漸消失 市轄區(qū)加速整合

近年來，包括北上廣深在內的各大城市紛紛通過優(yōu)化行政區(qū)劃，做強做優(yōu)城市發(fā)展平臺。在這一過程中，原來處于老城區(qū)、市中心的一些面積很小迷你區(qū)經過調整優(yōu)化，不再迷你。

過去，迷你區(qū)曾遍布全國各地，比如廣州東山只有16平方公里、北京宣武和崇文都只有十幾平方公里、上海的閘北也只有29平方公里，盧灣只有8.03平方公里，合并之前的廈門鼓浪嶼區(qū)更是只有1.9平方公里。

這些迷你區(qū)大多處于城市中心區(qū)域和老城區(qū)，處于城市的核心區(qū)域，發(fā)展時間較早，目前已經趨于飽和。通過并區(qū)調整的方式，不僅有利于提升管理效率，也為中心城區(qū)拓展了新的土地和發(fā)展空間。

比如，2005年，廣州東山區(qū)并入越秀區(qū)。2010年，北京的宣武區(qū)并入西城區(qū)，崇文區(qū)并入東城區(qū)。2011年上海盧灣區(qū)并入黃浦區(qū)，2015年閘北區(qū)并入靜安區(qū)。

牛鳳瑞說，過去城市的中心區(qū)都比較小，現(xiàn)在隨著城市規(guī)模的擴大，外延地區(qū)成為市區(qū)以后，存在規(guī)模的匹配問題，原來的一些行政區(qū)劃、空間結構就不適應現(xiàn)在城市發(fā)展，做出必要的調整，也是適應快速的城市擴張和發(fā)展的應有之意。

湯海孺說，市轄區(qū)合并整合是大城市發(fā)展必然趨勢。隨著城市發(fā)展，交通路網(wǎng)也在拓展，交通工具發(fā)生變化。比如城市軌道交通的發(fā)展，有利于城市擴張管理半徑的擴大。同時，有了互聯(lián)網(wǎng)后，城市的管理能力也在提升，可以管理更大的發(fā)展空間。因此，原來過小的行政區(qū)劃不適應新的發(fā)展趨勢。迷你區(qū)的合并調整，跟社會經濟發(fā)展和技術水平的進步也能更好地匹配。

除了這些大城市的中心區(qū)合并優(yōu)化，一些老工業(yè)城市原先市轄區(qū)較多，目前也面臨優(yōu)化調整。尤其是對一些城市來說，由于城鎮(zhèn)化較早、市轄區(qū)較多，但每個區(qū)的人口總量不大，也有調整優(yōu)化的必要。

以伊春為例，伊春市共轄15個區(qū)，領導1個縣，代管1個市。2019年7月13日，伊春市召開動員大會，宣讀《國務院關于同意黑龍江省調整伊春市部分行政區(qū)劃的批復》，撤銷了15個市轄區(qū)，新設立了湯旺縣、豐林縣、南岔縣、大箐山縣和伊美區(qū)、烏翠區(qū)、友好區(qū)、金林區(qū)8個縣區(qū)。

伊春之外，鶴崗、雞西市轄區(qū)數(shù)量都達到6個，齊齊哈爾達到7個，阜新有6個。總體來看，東北不少以能源重化產業(yè)為主的城市，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化較早，過去城市規(guī)模在全國位居前列，但近年來，這些城市大多面臨著收縮的局面。

牛鳳瑞說，東北的老工業(yè)城市，市轄區(qū)多，適當壓縮，強身健體，有利于提升城市集聚度。城市的本質就是人口和產業(yè)在空間上的集聚，這種集聚效應可以減少交易成本，提升發(fā)展質量和資源配置效率。東北不少城市是收縮型城市，原來市轄區(qū)人口越來越少，服務的人越來越少，行政管理機構肯定要進行調整，這樣才能適應人口減少的態(tài)勢，因此將一些市轄區(qū)撤并，這也是順應城市發(fā)展的需求。

2020年4月，發(fā)改委印發(fā)的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》再度提到，收縮型城市要瘦身強體。